二、分步建立综合化的应急管理机构
1、地方政府在应对突发性公共危机中承担责任，是综合化应急管理的行政领导组织。
目前的行政架构是，由党委和政府共同负责并承担综合管理责任，在政府办公厅(办公室)内成立应急管理办公室，在各个相关部门确定管理职能，将政府应急管理权限落实在这些机构中，同时，接受国务院(国务院应急管理办公室)和上级政府的指导。
地方政府应急管理办公室“协调统筹补不足”的工作职能，实现了应急管理部门从无到有的飞跃，在很大程度上弥补了政府公共服务领域的不足，在2008年雪灾中发挥了积极作用。但是也应该看到，由于没有实体和实权，身份和地位决定了应急管理办公室只能起协调的作用。
2、现有行政架构未能解决综合化管理的问题。从“非典”到雪灾，综合化管理的职能均由临时组建的机构如指挥部承担，表现了综合性、专业性方面的局限，不同程度地存在着综合不强、部门分割、条块分治、信息不畅、责任不明和主体单一等问题，严重制约着应急管理水平和能力的提高。
(1)目前的“应急管理办公室”通常与政府值班室两块牌子一套人马，虽然明示了“承担应急管理的日常工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用”的职责，但由于人员与职责的限制，与原来的值班室并无多大区别，不能胜任应急综合管理工作。
(2)缺乏专职的、综合的应急管理部门，意味着在风险社会中，并没有一个强力的政府部门专门思考、专业应对公共危机，而分散在各系统、各部门的应急管理职能，又很容易出于单位本位的考虑，以各种各样的理由互相推诿，集体不作为。
(3)分属不同行政系统的应急管理功能单一，平时重复建设造成资源闲置与浪费，应急时协调困难导致严重缺乏综合管理能力，启用应急管理指挥部虽可暂时弥补这一缺陷，但统筹协调的问题并未得到真正解决。
(4)临时性质的现场指挥部，随着危机应对的结束而解散，经过实战检验行之有效的应急管理经验很难沉淀和积累，更留不住从实战环境中成长起来的应急管理专家。
因此，加快建立有效响应的危机管理体制，实现综合管理、资源共享和分工协同，已成为政府应急管理亟待解决的现实问题。
3、着眼未来，分步建立综合化的应急管理机构。
(1)采取分步走的办法，强化地方政府的应急综合管理。按照公共危机自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件的四大分类，在专业部门内建立常设的应急管理机构，赋予其实际的综合管理权限。在公共危机发生时，相应启动应急总部，指挥协调对应的政府部门，行使现场指挥部的综合管理职能。
借助现有的人力资源和指挥平台，整合和优化各方面力量，加强综合管理，让有限的资源发挥最大的效力。通过相关性强的公共危机的实际应对，让一线管理人员更好把握相应领域的管理规律和应对重点，形成地方政府可以依靠的应急管理骨干团队，通过实战方式不断锻炼和培养应急管理人才。
根据广州自然灾害中风灾、水灾高发的特点，把自然灾害的应急总部设在“三防”办公室，将原来的协调统筹功能转变为实际指挥管理功能，提高预报水平和预警能力，增加应急物资储备，提高救援水平。
把事故灾害的应急总部设在安全生产监督管理局，加强各级政府行政问责，强化企业与社会的合作，增强机动救援能力和应急科学化程度。
把公共卫生事件的应急总部设在卫生局，加强对新发流行疫病的敏感和监控，实行实问负责制，切实提高报告的准确与及时，加强预防预警，强化防疫措施和对社会面的管理力度。
把社会安全事件的应急总部设在公安局，在新的社会环境中，强化处理人民内部矛盾的有效对策，增强化解社会风险、处置群体性骚乱的能力。
(2)加强对地方政府应急管理办公室建设，在实际运作中逐渐转变其职能。待前述四类应急管理总部运作成熟后，再对四个类别应急管理的政府主管部门的职能进行修改，将常态管理与应急管理职能并列于其中将协调管理职能分阶段转变为统一管理职能，赋予其应急综合化管理更大的职能，在此基础上组建应急管理局。
事实上，设置综合化的应急管理机构是国际通行的做法，经实践检验能够发挥强大的应急作用。美国曾经有超过100个联邦部门具有处置突发公共事件的职权，其中许多职权交叉重合。1979年，卡特总统合并了这些独立部门的权力，成立了联邦应急管理总署，集中领导、统一协调政府对突发公共事件的管理。“9•11”事件之后，美国又成立了国土安全部，专门负责国内安全。2003年，联邦应急管理总署并入国土安全部，工作重点是应对自然灾害。如澳大利亚的应急管理中心、加拿大的关键基础设施保护与应急准备办公室、瑞士的国家应急管理中心、日本的危机管理总监等，它们虽然在形式上有所差异，但其处置突发公共事件的机制都已囊括和涵盖了包括国家安全和危机的界定、预警、智囊参谋、决策和执行等内容以及相应的部门，人、财、物也都有相当充分的保证。这些机构既具备充分的权威性，也具有较强的专门性；既能整合不同部门的资源，又具备相应的应对突发公共事件的能力和技术。
一、用综合化管理应对综合化危机
1、危机既是危险也是机遇，综合化管理的目标就是让危险转化为机遇。突发性公共危机具有以下特征：(1)突发性。(2)公共性。(3)可变性，它是社会正向运行或是反向运行的分水岭，处理不当，社会运行则危在旦夕；处理得法，则会成为未来良性发展的基础。简言之，如果处理得当，危机完全可以演变为“机遇”。
一次突发性公共危机，往往也就是“市场失灵”和“社会失灵”的时候，对一座城市的生存和发展有可能是毁灭性的。因此，应对公共危机是责任政府必须承担的关键责任；应对公共危机是服务型政府必须向社会提供的公共服务；应对公共危机是民意政府争取最大多数民意的必然选择。显然，一个负责任而且能够负起责任的政府是公众面对风险的有力保障，这样的政府才能赢得人民的信任和支持。
2、置身风险社会当中，广州不可避免地面临公共危机的挑战。2222年历史中，广州一直是一座幸运的城市，先民选择的这块栖居之地，始终没有因各类天灾人祸而迁移。根据世界发展进程的一般规律，一个国家和地区的人均GDP处于1000～3000美元的发展阶段时，社会进入“非稳定状态”的危机频发期。广州在改革开放中先行一步，转型社会里必然出现的矛盾和问题，也会早于国内其他城市出现，作为一座特大型的区域中心城市，广州对此应该要有更加清醒的认识。
(1)地理气候环境特殊而复杂，处在敏感的地理、气候和环境当中。
(2)人口高度聚集。千万人口的城市，拥有非常庞大的常住与流动人口，如此多的人群聚集在如此狭小的地域上，一旦出现问题，传播速度之快，关联程度之强，是其他任何地方都不能比拟的。
(3)各类政治、经济、社会、文化、对外交往的交汇点和集散地，聚集着大量社会财富，是一个区域的神经中枢。其影响力、辐射力、带动力非常巨大，与此相对应，一旦遭遇突发性公共危机，其杀伤力、破坏力也是致命的。
(4)现代科学技术的发展和应用，一方面使城市生活空前地舒适和方便，同时也造成了现代城市的依赖度越来越强，造成了现代城市潜在的高风险。一旦停水、停电，或者是地铁停运，又或者是银行电脑系统的故障，都有可能影响城市居民最基本的生存条件，甚至触发社会恐慌和人群骚乱。
3、各类公共危机事件往往相互交叉和互为关联，突发性公共危机明显呈现综合化发展的趋势。常常由点状因素引燃，其后迅速波及到广泛的社会领域，按照老百姓的语言，当中既有“天灾”也有“人祸”，如2003年的“非典”与2008年的雪灾，并不仅仅局限于公共卫生与事故灾难的范畴。
城市是人类高度聚集的地方。中国的城市规划标准一般是1平方公里1万人，在一些大城市的中心区，甚至达到每平方公里2—3万人，现代城市动辄上百万，甚至上千万人，在这种情况下，通过综合化的应急管理，城市安全才能得到有力的保障。
4、强化政府的危机意识，用综合化管理应对综合化危机。很明显，陈旧的思路与单一的管理方式已经不适应当前面临的复杂风险，应急观念的更新迫在眉睫。
(1)强化危机意识，尤其是强化党政干部和公务员的危机意识。突发性公共危机严重挑战政府的有效管治。许多人包括部分公务员甚至一些领导干部仍然没有认识到这一点，他们往往将应急能力的缺乏全部归罪于经济、社会和法制发展的不足，其实，软实力不会从硬实力中自然产生，如果我们不是从今天开始有意识地加强危机应对，经济、社会甚至法制的发展并不会必然带来应急管理能力的提高，明天可能发生的危机就很有可能将我们的管治彻底颠覆！
(2)“一把手”必须成为应对突发性公共危机综合化管理的第一责任人，在选拔、任用和管理领导干部尤其是党政“一把手”中，重点考察候选人应对突发性公共危机的综合管理能力。
本文是2008年就读党校中青班期间的研究报告，全文发表在《探求》杂志和广州市政府《穗府调研》上，《岭南新闻探索》发表了其中一章。作者保留全部权利，特此声明。
［提要］突发性公共危机正日趋呈现综合化的特点，过去单一的、分散的应急管理模式已经完全不能适应现实的需要。必须用综合化应急管理应对综合化公共危机，建立综合化的应急管理机构，明确综合化的应急管理流程，采取包括立法在内的综合化应急管理手段，构建起保障现代城市安全的综合化应急管理体系。
当前，突发性公共危机正日趋呈现综合化的特点，危机产生的原因越来越复杂和复合，往往具有群发性、多样性以及链状性(衍生和次生其他事件)的特点，危机扩散的速度越来越快，危机波及的范围越来越广。首先，一座城市可能爆发甚至同时爆发多种类型的突发公共危机，短时间内涵盖了城市社会生活的广泛领域；其次，一个突发性公共危机的爆发，极有可能由此产生衍生效应，引发一系列的次生灾害，形成漫长的灾害链，出现牵一发而动全身的严重后果，因此，公共危机对政府的有效管治提出越来越大的挑战。
面对这样的情况，过去单一的、分散的应急管理模式已经完全不能适应现实的需要，必须用综合化应急管理应对综合化公共危机，建立起综合化的现代城市应急管理体系。
1、建立综合化的应急管理机构。提高全社会应对公共危机的动员能力，实现政府、各类组织、社区、公民共同参与、相互合作，形成统一指挥、分工协作的应急管理组织架构。合理划分各相关机构的职责，逐步建立综合化的公共危机应急管理机构。
2、设置综合化的应急管理流程。对预测预警、信息管理、决策指挥、组织协调、行动响应、处置救援、社会动员等关键节点实施综合化管理，合理设定管理响应程序，形成反应敏捷、执行有力、运转高效、规范有序的危机行动管理。
3、采取综合化的应急管理手段。除传统的手段外，要特别注重对应急管理的立法工作，将公共危机管理纳入法治轨道，培养和发挥非政府组织(NGO)在应对公共危机中的作用，通过法律整合等综合化手段，形成地方政府在应急管理中可以借助的丰富资源。
老男人酒话
“老同事们的日子比你好过多了吧？”
“他们没我惨也舒服不到哪去，一二把手都是变态的，手下的人给逼得差不多全疯掉了。后来有个老资格的同事组织大家研讨，怎样才能应付那两个神经病。我们一致决定：一是把处里的人分成两拨，一拨专门对付处长，一拨专门应付副处长；二是写两封匿名信向上级报告，一封要求调走处长，一封要求调走副处长，反正至少调走他们中的一个。”
我开始有点兴趣了：“强将手下无弱兵，那你们的阴谋得逞没有？”
老A眯着眼，叹了口气：“唉，那两个领导越发来劲，任务总是交叉的，一轮一轮变着法子摧残我们。我们真是忙得脚不沾地啊，白天处长带领我们赶走副处长，晚上副处长请吃饭让大家团结起来驱逐变态的女人。”
“你们怎办？”
“我们只好见鬼说鬼话，见人说人话，每天下班都筋疲力尽的。女朋友不明白我的处境，以为我想向女领导‘献媚’，图谋不轨，有一天居然提醒我，长得漂亮人家也是领导，别不自量力了，她怎么明白我的苦处!”
“这样的时间多长？”
“三年啊，三年磨掉了我的法治理想，不堪回首，不堪回首!”话是这样说，我还是从他眼里看到一点亮光，一闪而过。
“你始终有理想的!”
“不提理想”，他突然兴致勃勃问我：“想知道我什么时候抛弃掉理想的吗？”
我做出迷惑不解的样子。
“三年后的一天，处长提拨到新区的检院任检长，副处长提拔到老区的检院做副检长，两个都走了。”
“哈哈，你们的好日子终于来了”，我终于松了口气。
他压低嗓子，“不是啊，后来我们才知道，处长副处长早就苟合在一起，他们在郊外有套别墅，过着神仙一样的日子……知道真相那天，法律的大厦在我眼前轰然倒下!”
我的酒立马醒了。
“走吧，很晚了”，老A最后说。
老男人不能喝酒，一喝酒话就太多，然而对老A我没办法，他是我顶头上司——我们一伙在党校培训，他是我组长。
那晚肯定喝多了，空气里弥漫着洋酒、白酒和红酒的味道，酒喝光了，菜还剩老多。
酒量过人的老A气定神闲，点根烟悠悠地说：“给你讲个故事吧”。
这时，我半睡在酒家的沙发上，脸红耳赤。
“你知道，读完法学院我就做了检察官。”
我点点头，“你那时很年轻哩。”
“是啊，怀抱着法治的理想，进了起诉处。”
“岗位很重要吧？”
“当然了，检院最重要的部门，我还是很幸运的。”
老男人喜欢怀旧，差不多就是这样——闭上眼，我想让自己狂跳的心休息一下。
他见我没搭话，自顾自回忆：“当时处长是个女的，30出头；副处长男的，40岁的样子。几个同事都是中年人，我最年轻。”
“女处长漂亮吗？”我抬抬头，问老A。
“四川人，还是挺漂亮的，呵呵。”
努力想象着漂亮的女处长，“你这小子有福气喔。”
他摆摆手，赶走我的想象，“哪里呀，我很难受啊……”。
心想这家伙胆子忒大，“连领导你都起色心！”
老A盯我一眼，“你听我讲”，等我闭上嘴，他才继续：“处长和副处长水火不容，处长说是，副处长一定说NO；副处长说煤球是黑的，处长一定会反击煤球怎么比雪还白；处长喜欢的人副处长背地里狠狠打击，副处长依仗的势力处长明着给穿上小鞋。”
有点意思的故事，我撑起身子，“你是新人新猪肉，肯定最难受啦。”
“对呀对呀，处长叫我写份报告，我正思考怎样才能发挥好，在一把手面前露一手，副处长不高兴了，说小A啊，你过来，明天全院卫生检查，这地、窗户、书架、办公桌都脏得不成，你今天就把办公室的卫生承包了。”
“后来呢？”
“都是领导我敢得罪吗？白天搞卫生晚上加班写报告，第二天起床，头上抓下一把头发。