二、分步建立综合化的应急管理机构
1、地方政府在应对突发性公共危机中承担责任，是综合化应急管理的行政领导组织。
目前的行政架构是，由党委和政府共同负责并承担综合管理责任，在政府办公厅(办公室)内成立应急管理办公室，在各个相关部门确定管理职能，将政府应急管理权限落实在这些机构中，同时，接受国务院(国务院应急管理办公室)和上级政府的指导。
地方政府应急管理办公室“协调统筹补不足”的工作职能，实现了应急管理部门从无到有的飞跃，在很大程度上弥补了政府公共服务领域的不足，在2008年雪灾中发挥了积极作用。但是也应该看到，由于没有实体和实权，身份和地位决定了应急管理办公室只能起协调的作用。
2、现有行政架构未能解决综合化管理的问题。从“非典”到雪灾，综合化管理的职能均由临时组建的机构如指挥部承担，表现了综合性、专业性方面的局限，不同程度地存在着综合不强、部门分割、条块分治、信息不畅、责任不明和主体单一等问题，严重制约着应急管理水平和能力的提高。
(1)目前的“应急管理办公室”通常与政府值班室两块牌子一套人马，虽然明示了“承担应急管理的日常工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用”的职责，但由于人员与职责的限制，与原来的值班室并无多大区别，不能胜任应急综合管理工作。
(2)缺乏专职的、综合的应急管理部门，意味着在风险社会中，并没有一个强力的政府部门专门思考、专业应对公共危机，而分散在各系统、各部门的应急管理职能，又很容易出于单位本位的考虑，以各种各样的理由互相推诿，集体不作为。
(3)分属不同行政系统的应急管理功能单一，平时重复建设造成资源闲置与浪费，应急时协调困难导致严重缺乏综合管理能力，启用应急管理指挥部虽可暂时弥补这一缺陷，但统筹协调的问题并未得到真正解决。
(4)临时性质的现场指挥部，随着危机应对的结束而解散，经过实战检验行之有效的应急管理经验很难沉淀和积累，更留不住从实战环境中成长起来的应急管理专家。
因此，加快建立有效响应的危机管理体制，实现综合管理、资源共享和分工协同，已成为政府应急管理亟待解决的现实问题。
3、着眼未来，分步建立综合化的应急管理机构。
(1)采取分步走的办法，强化地方政府的应急综合管理。按照公共危机自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件的四大分类，在专业部门内建立常设的应急管理机构，赋予其实际的综合管理权限。在公共危机发生时，相应启动应急总部，指挥协调对应的政府部门，行使现场指挥部的综合管理职能。
借助现有的人力资源和指挥平台，整合和优化各方面力量，加强综合管理，让有限的资源发挥最大的效力。通过相关性强的公共危机的实际应对，让一线管理人员更好把握相应领域的管理规律和应对重点，形成地方政府可以依靠的应急管理骨干团队，通过实战方式不断锻炼和培养应急管理人才。
根据广州自然灾害中风灾、水灾高发的特点，把自然灾害的应急总部设在“三防”办公室，将原来的协调统筹功能转变为实际指挥管理功能，提高预报水平和预警能力，增加应急物资储备，提高救援水平。
把事故灾害的应急总部设在安全生产监督管理局，加强各级政府行政问责，强化企业与社会的合作，增强机动救援能力和应急科学化程度。
把公共卫生事件的应急总部设在卫生局，加强对新发流行疫病的敏感和监控，实行实问负责制，切实提高报告的准确与及时，加强预防预警，强化防疫措施和对社会面的管理力度。
把社会安全事件的应急总部设在公安局，在新的社会环境中，强化处理人民内部矛盾的有效对策，增强化解社会风险、处置群体性骚乱的能力。
(2)加强对地方政府应急管理办公室建设，在实际运作中逐渐转变其职能。待前述四类应急管理总部运作成熟后，再对四个类别应急管理的政府主管部门的职能进行修改，将常态管理与应急管理职能并列于其中将协调管理职能分阶段转变为统一管理职能，赋予其应急综合化管理更大的职能，在此基础上组建应急管理局。
事实上，设置综合化的应急管理机构是国际通行的做法，经实践检验能够发挥强大的应急作用。美国曾经有超过100个联邦部门具有处置突发公共事件的职权，其中许多职权交叉重合。1979年，卡特总统合并了这些独立部门的权力，成立了联邦应急管理总署，集中领导、统一协调政府对突发公共事件的管理。“9•11”事件之后，美国又成立了国土安全部，专门负责国内安全。2003年，联邦应急管理总署并入国土安全部，工作重点是应对自然灾害。如澳大利亚的应急管理中心、加拿大的关键基础设施保护与应急准备办公室、瑞士的国家应急管理中心、日本的危机管理总监等，它们虽然在形式上有所差异，但其处置突发公共事件的机制都已囊括和涵盖了包括国家安全和危机的界定、预警、智囊参谋、决策和执行等内容以及相应的部门，人、财、物也都有相当充分的保证。这些机构既具备充分的权威性，也具有较强的专门性；既能整合不同部门的资源，又具备相应的应对突发公共事件的能力和技术。
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