四、通过立法解决应急综合管理面临的深层问题
1、通过地方立法明确《突发事件应对法》的执行。应对公共危机，中国目前主要的法律有：综合性的《突发事件应对法》，以及面对单一公共危机的《戒严法》、《国防法》、《防洪法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》等具体的法律。
《突发事件应对法》吸取了抗击“非典”的经验和教训，填补了法律上的一个空缺，有重大的法律价值和现实意义。该法规定，应急管理组织结构模式可以根据应急管理的实际需要，加以放大、缩小和补充。在实践中，随着危机规模的扩大升级，政府管理层级将从现场位置逐步上移，其中每个管理层级都由典型的应急管理组织结构组成，直至上升到中央政府层面。
但由于相关规定比较抽象，缺乏可执行性和配套的行政监督，究竟谁来认定危机规模？究竟谁来启动危机管理？究竟谁来监督法律的执行？实际执行中遇到很大问题，颁布至今仍无据此法启动过任何一级危机管理的先例，包括2008年雪灾及随后的汶川大地震，专门用来应对突发事件的法律未成为政府启动危机管理的法律依据，值得深思。
对地方政府而言，解决办法是尽快制定《突发事件应对法》执行细则，北京市已经先走一步，2008年5月北京市人大表决通过《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》，从多个方面细化法律规定，加强了可操作性。面临同样的难题，广州也应该积极考虑。
2、在立法层面上解决地方政府应急管理的困惑，已经到了非常紧迫的时候。依法启动应急机制，地方政府才能真正按照法律的授权实施综合化管理，行使法律规定的高于平时的管理权限，动员和协调各方面社会资源参与公共危机的应对，或者在行政权限范围内无法应对的情况下，向上一级政府求援。
(1)危机规模升级的问题。过往的案例中，中央高层亲临一线指挥，说明公共危机已经上升至需要启动国家层面的危机综合管理，至少需要启动区域危机管理的水平，但是整个运作不清晰，基本上没有可操作性。对此，北京市在《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》中，按照社会危害程度、影响范围等因素，把突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级，比较明确地提出危机规模升级的处理办法。
(2)属地管理行政授权的问题。建议在地方立法中，明确规定突发性公共危机下的政府应急机构和机制，明确对地方政府的授权。让地方政府在面对公共危机时，可以采取有效的紧急对抗措施，迅速调集一切人力和物力来进行应急管理。公共危机的突发性和紧急状态的紧急性，必然要求将一种强制性的组织权力赋予相应的某级政府，并尽可能地减少对这种紧急权行使的种种限制，使其行政能力可以得到尽可能大的发挥。
实际运作中的属地管理模式，很大程度上变成在应急管理中各自为战、各说各话，群龙无首，地方政府在行政权限上根本无法调动和协调中央企业等的资源，造成管理与信息的混乱，影响应急管理效率，综合化管理更是无从谈起。
地方政府预算经人大批准后须依法严格执行，面对突发性公共危机，人大需要临时向行政部门让渡权力。怎样通过合法授权让地方政府紧急调动所需资金并无明确规定可以遵循，极容易造成地方政府在应急时“不得已”通过违规甚至违法操作来做合规、合法的事情。
过于宽泛、缺乏监管的授权也有可能损害公众利益，损害法律的权威。应对突发性公共危机中，如何尊重法律，尊重民意，如何既使政府的应急运作顺畅，而又能够体现人大与公众的监督，显然立法工作仍然任重而道远。
3、明确公民、志愿者、专业团体、社会组织等的权利和义务，更好地用法律来调整危机状态下的各类社会关系。依法启动应急机制，民间组织(NGO)才有可能循正常渠道参与危机管理；依传统的行政系统内部启动应急机制，真正调动起来的仍然只是行政资源，民间组织就会有意无意地被拒之门外，民间参与危机管理的热情被有意无意地被压抑。
(1)由政府单独处置突发性公共危机，集决策与实施于一身，往往手忙脚乱、疲于奔命。
(2)应急决策的科学化程度不足。在突发性公共危机的背景下，政府有限的决策力和执行力，如果不能借助于专业的NGO组织等网络平台，政府的应急决策有可能陷入误区。
(3)除了捐钱捐物以外，NGO还可以发挥更大的作用。公共危机发生后，由于NGO组织是自下而上运作的，正好可以成为地方政府自上而下救援的补充。在发达国家，NGO已成为公共危机应对中的重要力量，比如美国联邦紧急事务管理局的首选合作对象就是美国红十字会，而全美700多个红十字会站点要求在灾后两小时内到达现场，提供避难所、食品、卫生和心理上的帮助。
北京在《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》中，对公民参与应急工作的法律权力做出较明确规定：“公民参加应急救援工作，或协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变。无工作单位的，由所在地区、县人民政府给予补贴。”可见地方立法完全能够为法律的完善作出贡献，也为广州通过立法形式推动公民及民间组织参与公共危机应对提供了很好的思路。
4、慈善立法和巨灾保险立法应提上工作日程。
慈善立法方面，中国的《慈善法》和《社会救助法》尚在计划阶段，正在实施的《红十字法》和《公益事业捐赠法》原则性要求多，符合慈善事业特殊要求的可操作性条文较少。例如对公众关注的善款使用方式、查询途径和监督办法，在上述两部法律中缺乏细致规定。又如法律称捐赠款物的使用“应当尊重捐赠人的意愿”，但究竟如何“尊重”，目前也没有法律层面的清晰解释。
2008年雪灾和汶川大地震中，广州社会各阶层积极捐钱捐物，民间慈善力量集中释放，充分体现广州人民的爱心。相对而言，以行政为主导的慈善事业体制明显落后于社会发展，红十字会、慈善总会等由官方运作的NGO(government-operated NGOs)其身份备受质疑，“爱心直达”等纯民间组织的慈善活动大行其道，公众要求加强善款及物资的监督意愿强烈。对此，顺应时代，顺应民意，通过立法方式构建多元化的慈善事业体制，重建慈善事业的公信力，的确应该受到高度重视。
(1)从根本上说，公益和慈善天然是民间的事情，应该由私人或民间组织来做。政府并不适合做慈善，因为政府做事要用纳税人的钱。向民间开放公益和慈善事业，必须在立法层面予以解决。
(2)目前中国最缺的不是捐赠的来源，而是安全、高效的捐赠渠道。汶川大地震后，社会各界捐赠积极性很高，出现为数众多的志愿者和愿做慈善的团体。但是，公众希望自己捐出的钱用得安全，用得有效率，真正用于受灾对象。如何因应公众的要求通过立法更好地监督捐赠的使用，也是颇为紧迫的任务。
巨灾保险方面，2008年的雪灾造成经济损失1100亿元，保险赔付16亿元，赔付仅占损失的0.014%。由于立法方面的滞后，商业保险公司不想涉足此项业务，政府机构不愿增加此项成本，使巨灾保险成为中国保险业界的空白。然而保险业作为现代社会的风险管家，其最大好处在于集社会力量替政府的危机应对“埋单”，以减轻政府在防灾减灾及灾后恢复上的压力。立法推动政府与保险业界建立行之有效的巨灾保险与再保险体系，就可以通过与风险挂钩的保费与赔付机制，例如激励和约束建筑标准的提高和执行，反过来正面影响特大型公共危机的共同防范。
0
You must be logged in to post a comment.