三、针对关键节点设置综合管理流程
有人比喻，地方政府的应急体系“常常像是一辆忙碌奔跑的消防车”，在过去很多个案中，往往试图用单一、单向的措施来扑灭随时可能燃起的大火。从危机管理的角度看，更好的办法是有预见性地、更多地注重先一步看到可能出现的问题，并且首先采取行动对付这些问题。
应急管理技巧对一个特大型城市至关重要。有了这些技巧，我们就可以将制度上的制约因素或者不利条件转变为战略上的有利条件，大幅度增强地方政府应对公共危机的能力。应急管理技巧最重要的是对关键节点的把握，公共危机是社会正向或是反向运行的分界线，关键节点其实就是形势逆转的重要关头，把握得好，形势向好的方向转化；把握不好，形势向坏的方向发展。
1、危机管理的事前关键节点：预案－预警。
突发性公共危机发生以后，人们都会无比怀念危机发生之前的时间，如果时光可以倒流，任何人都愿意抓紧这段时间做好、做足危机应对的准备。但没有人知道下一次危机什么时候发生，所以准备的时间可能很长，也有可能转瞬即逝。这样，政府和公民都有可能放松警惕，在这段时间里无所作为。但是，有预见性地做好、做足了危机应对的准备，危机一旦爆发，综合管理的特殊价值立即就能显现。没有做好、做足准备，每一次危机的发生都可能是致命的惩罚。
(1)制定真实的、有效的《应急预案》。《应急预案》实际上是各个层级自主设计的动员方式的一种集成，《应急预案》的管理其实就是综合应急管理中的基础工作。
随着各级政府应急制度的建立，《应急预案》在信息申报和透明度上有了很大的进步，但是，很多的应急预案并没有充分预见公共危机的影响，设计简单，多是按照上级的“版本”稍加变通而成，一旦发生跨地区、跨行业的大规模公共危机，很难做到协调处理、共同应对，完全经不起实践的考验。
单一的《应急预案》无法应对综合化危机。2008年雪灾中，各级政府或行业现有的预案，完全没有预计到综合化的危机，即铁路受阻、公路堵塞、飞机停航、电力中断、食品运输供应困难的情况同时发生，自然灾害和交通事故对公众安全的破坏呈几何级数增加。缺乏预见性的预案，一旦面对综合化的危机，立即凸显危机预防能力的薄弱，预案形同虚设，各方面措手不及，陷入“交通怪铁路没电、电力怪煤炭不够、煤炭怪交通运不出去”的怪圈，某种程度上造成次生危机的曼延。
跨地区、跨行业的《应急预案》必须能够衔接。仍以2008年雪灾为例，京广铁路受阻，但铁路部门只是启动了自身预案，自顾自进行铁路的复通工作，没有及早告知广州方面疏导旅客离开火车站，更没有通过传媒通告全国。铁路的预案与广州方面的预案完全无法对接，北方南下的列车已经停开，大量旅客却还在赶往广州火车站，造成数以十万计的旅客滞留。当广州启动火车站地区应急预案的时候，滞留旅客已经大大超出预案范围，不得不临时调动大量警力甚至军队紧急疏散人群，虽然最终未造成广州地区的严重后果，但应急体制之被动已经有目共睹。
对《应急预案》实行公示和公开，借助公众监督提高预案的真实性和有效性。真实的预案才是有效的预案。纸上谈兵的预案直接危害人民生命财产安全甚至危害区域安全，地方政府必须加强预案的审查和监督，对涉及公众利益的应急预案实行公示和公开，接受公众监督，一些特别重要的预案，可以采取听证会的方式广泛听取公众的意见和建议，借助公众的力量改变政府和行业制定预案时自说自话、“自娱自乐”的现状，切实提高预案的真实性和有效性。对那些跨地区、跨行业的预案，完全可以通过公开的形式，让公众揭发其漏洞，监督其修订。而对草率应付的预案必须及时要求更正或予以撤消，并对其制定者给予批评甚至行政处理。对某些因《应急预案》的原因造成生命财产损失特别严重的，应以渎职罪等追究其法律责任。
未经演练的《应急预案》形同虚设，所有预案都必须经过演练的检验和改善。事先设置多套跨地区、跨部门的综合应急预案，并且不断演练，包括指挥部演练和现场演练，以找出不足之处加以完善，应急预案若备而不练，根本无法发挥作用。一项调查表明，高达94.1％的人表示希望参加危机应对及求生技巧类演习，但85.3％的人从未参加过，可见参与预案演练的民众太少，对预案的有效实施有很大的负面影响。过去数年间，广州陆续举行了反恐、防空、消防、化学品泄漏等多场演练，一定程度上检验和充实了预案设计，提高了专业队伍和民众的危机应对意识。但是在一些演练中也出现了为演练而演练的倾向。为避免好看不中用的情况，必须加大公众监督的力度，严格按照预案设置真实场景，邀请独立机构和独立人士评估演练效果，并通过传媒公诸于众。
(2)重视公共危机预警的分析与发布。建立健全公共安全的预警、决策分析和应急机制，正确把握社会发展动向，做到临危不乱，就可以有效避免或减少公众利益的损失。
目前，中国的危机预警主要体现在自然灾害预警和大规模传染疾病的预警两个方面，其主体依赖于各级政府现有行政设置，缺乏专门机构和完善体系，缺乏专业人员和预警运作规则，跨部门协调能力不足。2008年雪灾中，如果有更完善的预警机制和畅通的信息传播渠道，提前告之天气状况，提前将可能发生严重雪灾的情况告知公众，就能让地方政府和老百姓对天灾有更充分的心理准备，地方政府可以提前进行应急动员，普通民众也能够调整自己的出行计划，大大减低灾害引发的损失和政府救助的压力。问题在于气象部门只负责发预报，不负责发预警，预报也没有足够强度，没有提供雪灾危害的分析意见，而天气预报也没有被交通系统和地方政府重视。这样，在最简单的自然灾害预警中，准确的天气预报并没有转化成交通系统与地方政府的应急准备，错过了最好的准备时间。
建立跨行业、跨部门的预警协调委员会和咨询专家委员会，预警协调委员会为决策及发布预警的机构，咨询专家委员会则为决策提供预案和咨询意见，整合政府系统和社会各方面的力量，及时研判相关信息，适时发出预警信号。建立和完善全民皆知的统一的警报系统，根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警，依次用红、橙、黄、蓝4种颜色表示，并通过公众媒体进行广泛传播。
突发性公共危机的预警中，要克服见物、见事不见人的传统思路，更加关注人的因素，尤其是特殊社会人群的因素。举个很简单的例子，农民工在大街上撞到了失业人员，通常不会引发群体事件；但如果一辆由权贵人士驾驶的“宝马”撞倒了贫困的小贩，处理不好就很容易触发大规模骚乱，这样的案例已经反复出现。其次，不少人有两重甚至更多的身份重合，如流动群体有相当部分同时就是贫困群体，所以在进行危机应对准备时，需要考虑到综合的、有针对性的措施：流动群体，包括城市里的农民工和重大工程中的迁徙移民等。网络群体，主体是青年人(中学生、大学生)，文化程度较高如“白领阶层”，正迅速向各社会阶层扩散。当今社会网络无时无处不在，许多人都把网络作为表达思想、发表意见、讨论时政、传播消息、发泄不满、活动串联的平台和渠道，突发性公共危机爆发的时候，很容易聚集为庞大的网络舆论压力，甚至形成集会、示威等公众活动。失业群体，包括城镇失业下岗人员、未能就业的高校毕业生、农村劳动力转移中的失业人员尤其是失地农民。贫困群体，包括农村绝对贫困人员、城市贫困人员。极端群体，包括易受宗教极端主义、极端民族主义、极端民粹主义、民族分裂主义、暴力恐怖主义思想影响的群体，尤其是和境外极端群体有联系的人员，应注意这些人员的集体动向，并且留意他们的习俗甚至节庆。在2008年雪灾中，由于大量归家心切的流动群体滞留广州，他们当中不少人又属于贫困群体，在社会上受到广泛同情，火车站地区的公共危机一触即发，在极短时间内造成巨大的安保压力，而网络群体制造的舆论压力，也让政府在处理危机时面对更多的非议。如果在预警中及早分析社会人群的心理，提醒铁路系统和地方政府做好应对准备，则整个危机应对工作会更加高效和到位。
(3)规划建设较为完善的避难场所，做好专业人员培训和应急装备和物资的储备。缺乏场地、人力和物资的准备，一旦公共危机发生，再好的《应急预案》、再准确的预警发布都没有意义。
广州已经规划建设了一些避难场所，在2008年雪灾中为安置滞留旅客发挥了一定作用，但以千万人口的特大型城市的应急需要仍不匹配。必须合理选点、积极建设较为完善的应急避难场所，场所内配备应急供水、供电、通信、救护设施，建立必要的应急物资储备(如食品、救灾物品、油料等)。应急功能区应设立相应标志。制订《应急预案》，编制民众应急宣传手册，以及通知、疏散、引导、安置的工作程序和场地内功能设置手册，保证在公共危机发生后有必要启用避难场所时，第一时间能够启动《应急预案》，使应急工作有条不紊。按照这些要求，广州的避难场所有必要进一步在数量和质量上得到提高。
组建面向城市的应急专业队伍，配备精干、高效的专家型工作人员，配备先进的应急装备，包括直升机在内的应急救援交通工具；便携式和可移动式卫星、无线应急通信设备；便携式救援机械、生命探测仪及移动式发电照明设备等。
直升机灵活机动，能够垂直起降，理论上可以到达任何复杂地形的上空。因此，直升机在非军事领域尤其是应对自然灾害、事故灾难和社会安全的公共危机中，已经表现出无可替代的作用，具有举足轻重的地位。广州应积极跟踪、引进，在现有少量警用直升机的基础上，考察香港政府飞行服务队的管理模式，实现广州在应急直升机上的飞跃式发展。
首善就在于高瞻远瞩、把握道、天、地、将、法，在于建立一套预警机制。广州要建设广东的首善之区，必须面对突发性公共危机建立预警机制，早做准备，及时预警。
2、危机管理的事发关键节点：上报－公布。
什么时候上报？什么时候公布？本来不是问题，但却是经常出错的问题。“信息传播革命客观要求提高政府治理的回应性和应急处理能力。”突发性公共危机考验地方政府的管治能力和效率。社会转型时期的突发性公共危机正呈现发生频率增加、规模变大、波动方式多元、国际化程度提高等特点。随着卫星、网络、无线通信等现代信息技术的迅猛发展，信息传播无时无处不在，与公共危机相关的信息能够通过各种渠道迅速传播，在短时间内成为社会关注的焦点和国内外舆论热点。各级政府对突发公共危机的信息处理也必须高效，稍有迟疑就会错失良机，过往的很多案例中，有很多就是因为错失上报或公布的时机而造成非常被动的局面。
必须落实信息处理工作责任制，完善全面覆盖、快速反应的信息反馈机制，做到渠道畅通、网络健全、反应敏捷、传递快速；必须杜绝重大公共危机媒体已经报道、上级领导已经知悉甚至已经抵达现场、事发地却没有及时上报的被动情况；必须防止违反《政府信息公开条例》规定拒绝向社会公开重大公共危机信息的行为。
(1)即时上报――通过法定(规定)渠道即时上报突发性公共危机，凡重大突发事件、紧急社会状态、紧急灾情疫情等重大情况，应该即时上报，不得晚于事发后1小时后上报，特别紧急的情况下，应该通过多次口头上报的方式，分阶段将情况及时、真实、全面上报。
信息收集是基础性工作，决定着上报的准确性。收集实情和舆情，包括突发性公共危机的起因、现状、发展、后果、舆论反应等，这些信息获取得越快、越真实、越准确、越全面越好，信息收集得越快、越准确，危机管理工作越主动。
必须上报的事项应有严格要求：包括法律规定需要上报的事项；法律没有规定但与法律规定上报事项类似的，如手足口病；出现了一定数量的人员伤亡；在社会上引起轰动并触发热烈讨论；被媒体广泛关注查询；事态蔓延迅速有可能失控的；其他。必须防止出现迟报、漏报、瞒报、轻报的情况。在风险社会中，政府对有关信息必须保持高度的敏感性和警惕性，这样才能在第一时间作出反应。
(2)及时公布――按照法律、法规的权限或授权，及时将突发性公共危机的信息、以及政府和有关部门的态度和措施，用合适的形式告知媒体。及时公布的标准是什么？美国危机管理专家诺曼.R.奥古斯丁的建议是：“我自己对危机的最基本经验，可以用六个字概括‘说真话，立刻说’” 。
过去，政府在处理公共危机时总是有一种思维定势，希望能够“先保密再处理，处理完之后再考虑公布与否”，这种“本能反应”缘自 “官本位”心理——只有造成信息的不对称，才能牢固地巩固自身的权威地位。在公共危机爆发初期，部分官员担心在形势不明朗的情况下公开信息会令危机扩大，而一旦处理不慎，随时会有丢“乌纱帽”的危险。于是，“透明度越大，社会越混乱”的观念支配着政府应急行为模式——当危机出现，政府宁可将真相“保密”，试图在秘密的状态下“大事化小，小事化了”，以防止社会出现“不必要的恐慌”。事实上，为了有效地规避风险、合理地配置利害，就必须尽可能主动地提供信息，信息透明在很大程度上也意味着风险责任分担的前提——如果不想公布真相，那么在决定的之前，必须明确自己愿意承担全部责任，并且有能力承受因此带来的所有后果——事实上，这样的后果无人能够承受!
公正透明的政府必然是主动说话、主动发布信息的政府，也是有强烈传播意识和舆论引导意识的政府。2003年抗击“非典”的重要教益之一，就是政府在关键时刻决不能失语，要做到推迟说不如及时说、别人说不如自己说、外行说不如内行说、被动说不如主动说、负面说不如正面说。2008年，吸取了雪灾的经验和教训，汶川大地震的信息做到了及时公布，政府通过及时发布权威信息，牢固掌握了话语权。面对突发性公共危机的时候，这样的发布速度就是必须仿效的标杆。当今世界信息交流无时无处不在，信息传播的手段无奇不有，如果有人本能地试图掩盖真相，除非你坚信自己掌握的信息别人(包括媒体)永远无法得知，否则，最快地公布真相是唯一的选择。事实上，比公共危机本身更可怕的是公众对风险不确定性的恐慌；比公共危机的结果更可怕的是政府在人民当中丧失了诚信，从2003年“非典”到2005年松花江水污染事件，某些政府部门的“善意的谎言”造成了非常严重的后果，其恶劣影响甚至超出公共危机本身，因此，“说真话，立刻说”应该成为应急管理信息公开的基本原则。
信息公开通常可以采取提供新闻通稿、安排和接受记者采访、进行新闻发布会等形式。对于特别重大、广受关注的公共危机，更应及时召开新闻发布会，在较全面真实把握真相的基础上，抢占舆论“制高点”，采取电视、广播、网络、短信平台直播的方式，迅速引导民意和舆论。做好新闻媒体的现场采访管理工作，公共危机发生后，新闻媒体必定要求前往现场采访，对此一要欢迎，二要规范，在保证公众安全和媒体人员安全的前提下，可以允许媒体到达现场进行采访，但对于危害他人或自身安全、不遵守现场管理规则的新闻从业人员，应及时中止其采访资格。再有，许多公共危机的解决有一个过程，在此过程中，应注意保持政府信息发布的稳定、强度和频率，尽可能覆盖公众的信息需求，避免造成真空地带和灰色地带，让非主流信息有机可乘。
切实考虑信息到达率的问题，有针对性地选择不同的传播方式。无论是在雪灾还是在汶川大地震中，公共危机当前，客观条件在受到严重制约的情况下，收音机的作用就凸显了出来，持续的电台播出能够进行权威发布以安定人心，甚至提供许多服务信息帮助有需要的人士。应急收音机是一种方便接收固定频率紧急播出、能够通过人力进行充电的装置，在世界各国应急中发挥了积极作用。作为危机应对的物资准备，可以有意识地生产和储存这一类型的收音机，在遭遇突发性公共危机的时候在现场派发，同时紧急启用应急电台频道，保证信息能够及时到达最需要的人员。
(3)有针对性地做好信息评估和信息纠错，尽早辟谣，有效地引导民意和舆论。
建立透明政府，加强信息发布，并不意味着政府对民意和舆论放任自流，无所作为。作为公共危机的综合管理者，地方政府要根据法律的规定对新闻传播和社会舆情进行评估，防止个别媒体出现失实报道、煽动报道，防止网络、手机短信上出现不负责任的传播内容。在发现错误作息和谣言的时候，要尽早进行信息纠错，简单来说就是辟谣。突发事件发生后，通常都会在不同的范围里有不同程度、不同种类的流言甚至是谣言出现，严重危害政府形象和公共危机的处理。为此，对相关信息进行评估之后，要立即提供全面、真实的事实真相，利用各种主流媒体和新媒体反复传播，务求覆盖受谣言影响的所有受众。对于有意散布虚假信息或歪曲事实真相的人士和媒体，要及时采取警告甚至更严厉的法律手段。
总之，在突发性公共危机发生的时候，必须切实执行《政府信息公开条例》，使政府应急决策的权威性与紧急新闻报道的影响力相结合，消除不必要的负面影响，最终巧妙地影响和引导社会舆论，把话语权掌握在自己手中，并服务于应对公共危机的大局。
3、 危机管理的事中关键节点：决策—实施。
公共危机发生之后，上报与公布的同时，危机转化工作主要依靠指挥决策和现场实施进行，取得成功的关键是正确的决策和有力的实施。
地方政府处在指挥板块，负责统一指挥、统一协调各个应急管理操作机构的行动；应急管理实际操作机构(如现场指挥部)是主体，负责应急响应的各项作业，按照职责划分履行各自的职责。专业应急队伍与各基层单位是现场实施的中坚力量，指挥系统与执行系统相互配合、相互支持，共同应对公共危机。
(1)在应对突发性公共危机中，要做好现场指挥部的组建工作，发挥指挥机构的决策作用。现场指挥部是地方政府实施突发性公共危机综合化管理的最前端，对化解危机、转危为安负有关键作用。组建现场指挥部是中国危机管理的一个效果明显的特色。每次突发公共危机发生，地方政府都会马上成立一个现场指挥部，通过指挥部实施调度活动。指挥部的调度对象不只是包括具有权力处理事件的部分，为了达到最大的处理效果，指挥部一般以强制性来要求相互之间没有隶属关系的部门之间进行分工合作。建立在以指挥部为最高位阶的等级有序的指挥机制之上的处理机制起到了协调全局的作用，能够立即组织相关的公共部门一起处理危机应对。
设立现场指挥部的地点要靠近事发地，如果事先设置有相应的指挥平台如视频监控、通信网络则更为理想。设立现场指挥部的要素：靠近事发地便于靠前指挥、指令传达；交通便利且易于实施安保；方便设置指挥平台，最好配备适当硬件设施，如现场视频、音频监控，以及通信网络、广播系统等。
现场指挥部最高领导人的确定是由来已久的难题，在过渡阶段中，可以实行“一把手”抵前指挥和现场指挥官负责相协调的解决办法。“一把手”抵前指挥是中国危机管理的特色，发生跨区域、跨行业公共危机时，拥有较大权力、能够调动各方面资源的“一把手”，是应急指挥官的当然人选。由主要领导出面担当危机应对的领导职责，可以保证现场指挥部和外界(上级和下属)保持顺畅的沟通，表明政府应对危机的信心和决心，维护政府在公众中的地位和形象。主要领导人亲赴危机处理现场，能够显示领导者的人格魅力，体现执政为民的理念，具有强大的凝聚民心的作用。同时，可以提高政府工作人员的自信心，便于调动政府和社会的各种资源和各方积极沟通，并实施有效决策。但是，假如“一把手”不是危机管理专家或者公共危机超出其专业知识领域，对现场指挥官的充分授权则为更加有效的现场管理办法。
(2)结合中国式应急管理的特色和世界通行的应急管理规律，提高执行力和现场控制的水平。
时间第一。公共危机一旦发生，“黄金72小时”法则说明时间因素最为关键。地方政府务求尽早在危机现场采取一系列紧急处置手段，及时控制事态发展和扩散。到达现场后，应立即采取有力措施——组织在场人员抢救生命，迅速转移受害人或受灾民众脱离危险；及时封锁出事现场，驱散围观人员，防止损失的进一步扩大；根据事态的规模向相关应急部门寻求必要援助；迅速恢复和重新建立交通、通讯设施，保证交通与信息畅通。
生命至上。这是公共危机应对中一项普适原则。抢救生命和保障民众的基本生存条件是处理危机和开展救援的首要任务。现场实施必须以确保受害和受灾人员的安全为基本前提，最大限度地保护参与处置突发事件的应急人员包括士兵和警察等的生命安全。同时，在保证人员生命安全的基础上，尽力保障国家和人民群众的财产安全。
方法适度。危机事态划分为不同级别，在危机处置中对于不同级别的危机，应依法采取适度的现场控制方式。过强与过弱的现场控制，不但不会消除危机，反而有可能令危机升级。转型社会中各方面矛盾错综复杂，无论是自然灾害危机还是社会性危机，特别是起因复杂的群体性事件，必须迅速、有效地甄别主要危害物，行使谨慎、适度、有针对性的应急管理权，遵循“可散不可聚，可解不可结，可顺不可激”以及“严格执法，冷静稳妥”的现场控制方法，争取多数、孤立少数，区分不同情况，严格把握政策界限，以期将破坏和公众利益损失降到最低程度。即使是在处理暴力型的突发危机的过程中，强制措施的使用也要把握火候，掌握尺度，一般以制服对方、解除其抵抗能力为限度。
目标明确。危机管理的现场实施，必须依据一定的评估标准和优先次序，确定现场控制及处理的工作程序。最早到达危机现场的人员，必须迅速在现场调查和状况评估的基础上，确立现场控制的优先顺序。如果法律上有明确规定，则首先要遵照法律的规定实施，迅速有力地恢复正常秩序。如果法律上没有明确规定，则以公众利益为标准区分轻重缓急，根据救援人员的实际救助能力，确定先抢救什么后抢救什么。
(3)发挥基层组织的积极作用，让民众成为公共危机应对的执行主体。基层组织直接联系着民众，是具体执行指挥部决策的重要保证，应充分重视共青团、妇联、工会、各类协会、基金会、街道和乡镇、村民委员会和居民委员会等基层组织的作用，授予其相应的应急职权与职责。
从建设和谐社会的高度促进社区建设，完善社区自治功能。促进政府与社区分立，地方政府对社区实行非强制性的工作指导，社区依法实行高度自治；给社区提供足够的财政投入，将社区承担的基层社会管理和提供居民公共福利服务支出列入地方政府财政支出项目，充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。在应对突发性公共危机时，基层组织可以为市民参与城市危机管理提供途径，并为开展自救和建立城市社会危机基金等提供平台，从而形成市民有序自救，并通过非政府组织与政府一起开展危机管理的新模式，显然，发育良好的基层将会为实施地方政府的危机管理提供最大范围的执行基础。
4、危机管理的事后关键节点：生命救治—心理干预。
公共危机中最大的损失是群体性的人员死伤，为防止最坏结果的出现，除在现场及时抢险之外，随后的生命救治和心理干预非常重要。“黄金72小时”同时适用于生命救治和心理干预，虽然是善后工作范畴，时间因素仍然起决定作用——行动越快，效果越好。
(1)健全应急联动的生命救治机制。广州和许多中国城市一样，初步建立了城市应急联动机制，将公安的110、消防的119、交警的122、医疗急救的120统一在110报警号码中，实行统一接警、统一行动。有必要进一步完善这种应急联动机制，健全生命救治网络，实行标准化管理，政府与医疗单位签订法律文件，明确责任，落实经费，提高生命救治的效率和成功率。
(2)建立应急联动的心理干预机制。从2008年雪灾和汶川大地震的情况看，突发性公共危机会导致社会成员产生严重心理危机，心理危机既有个体的，也有群体的，而且会产生互相影响，心理危机反应主要表现在生理上、情绪上、认知上和行为上，严重的会出现反社会倾向。
心理危机干预是一种心理治疗方式，指对处于困境或遭受挫折的人予以心理关怀和短程帮助的一种方式，能够帮助心理疾病患者正确理解和认识自己的危机。心理治疗者可以通过倾听，提问等直接有效的方法，使患者释放被压抑的情感，并通过一定的干预措施来扭转错位的心理。危机干预分为预防性，治疗性和补救性三种。地方政府应对突发性公共危机，善后工作的主要内容除重建外，包括心理危机干预。主要发达国家在政府应急专门机构内设立心理学家的工作岗位，同时也广泛借助民间力量，提供专业的心理危机干预服务。
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