四、通过立法解决应急综合管理面临的深层问题
1、通过地方立法明确《突发事件应对法》的执行。应对公共危机，中国目前主要的法律有：综合性的《突发事件应对法》，以及面对单一公共危机的《戒严法》、《国防法》、《防洪法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》等具体的法律。
《突发事件应对法》吸取了抗击“非典”的经验和教训，填补了法律上的一个空缺，有重大的法律价值和现实意义。该法规定，应急管理组织结构模式可以根据应急管理的实际需要，加以放大、缩小和补充。在实践中，随着危机规模的扩大升级，政府管理层级将从现场位置逐步上移，其中每个管理层级都由典型的应急管理组织结构组成，直至上升到中央政府层面。
但由于相关规定比较抽象，缺乏可执行性和配套的行政监督，究竟谁来认定危机规模？究竟谁来启动危机管理？究竟谁来监督法律的执行？实际执行中遇到很大问题，颁布至今仍无据此法启动过任何一级危机管理的先例，包括2008年雪灾及随后的汶川大地震，专门用来应对突发事件的法律未成为政府启动危机管理的法律依据，值得深思。
对地方政府而言，解决办法是尽快制定《突发事件应对法》执行细则，北京市已经先走一步，2008年5月北京市人大表决通过《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》，从多个方面细化法律规定，加强了可操作性。面临同样的难题，广州也应该积极考虑。
2、在立法层面上解决地方政府应急管理的困惑，已经到了非常紧迫的时候。依法启动应急机制，地方政府才能真正按照法律的授权实施综合化管理，行使法律规定的高于平时的管理权限，动员和协调各方面社会资源参与公共危机的应对，或者在行政权限范围内无法应对的情况下，向上一级政府求援。
(1)危机规模升级的问题。过往的案例中，中央高层亲临一线指挥，说明公共危机已经上升至需要启动国家层面的危机综合管理，至少需要启动区域危机管理的水平，但是整个运作不清晰，基本上没有可操作性。对此，北京市在《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》中，按照社会危害程度、影响范围等因素，把突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级，比较明确地提出危机规模升级的处理办法。
(2)属地管理行政授权的问题。建议在地方立法中，明确规定突发性公共危机下的政府应急机构和机制，明确对地方政府的授权。让地方政府在面对公共危机时，可以采取有效的紧急对抗措施，迅速调集一切人力和物力来进行应急管理。公共危机的突发性和紧急状态的紧急性，必然要求将一种强制性的组织权力赋予相应的某级政府，并尽可能地减少对这种紧急权行使的种种限制，使其行政能力可以得到尽可能大的发挥。
实际运作中的属地管理模式，很大程度上变成在应急管理中各自为战、各说各话，群龙无首，地方政府在行政权限上根本无法调动和协调中央企业等的资源，造成管理与信息的混乱，影响应急管理效率，综合化管理更是无从谈起。
地方政府预算经人大批准后须依法严格执行，面对突发性公共危机，人大需要临时向行政部门让渡权力。怎样通过合法授权让地方政府紧急调动所需资金并无明确规定可以遵循，极容易造成地方政府在应急时“不得已”通过违规甚至违法操作来做合规、合法的事情。
过于宽泛、缺乏监管的授权也有可能损害公众利益，损害法律的权威。应对突发性公共危机中，如何尊重法律，尊重民意，如何既使政府的应急运作顺畅，而又能够体现人大与公众的监督，显然立法工作仍然任重而道远。
3、明确公民、志愿者、专业团体、社会组织等的权利和义务，更好地用法律来调整危机状态下的各类社会关系。依法启动应急机制，民间组织(NGO)才有可能循正常渠道参与危机管理；依传统的行政系统内部启动应急机制，真正调动起来的仍然只是行政资源，民间组织就会有意无意地被拒之门外，民间参与危机管理的热情被有意无意地被压抑。
(1)由政府单独处置突发性公共危机，集决策与实施于一身，往往手忙脚乱、疲于奔命。
(2)应急决策的科学化程度不足。在突发性公共危机的背景下，政府有限的决策力和执行力，如果不能借助于专业的NGO组织等网络平台，政府的应急决策有可能陷入误区。
(3)除了捐钱捐物以外，NGO还可以发挥更大的作用。公共危机发生后，由于NGO组织是自下而上运作的，正好可以成为地方政府自上而下救援的补充。在发达国家，NGO已成为公共危机应对中的重要力量，比如美国联邦紧急事务管理局的首选合作对象就是美国红十字会，而全美700多个红十字会站点要求在灾后两小时内到达现场，提供避难所、食品、卫生和心理上的帮助。
北京在《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》中，对公民参与应急工作的法律权力做出较明确规定：“公民参加应急救援工作，或协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变。无工作单位的，由所在地区、县人民政府给予补贴。”可见地方立法完全能够为法律的完善作出贡献，也为广州通过立法形式推动公民及民间组织参与公共危机应对提供了很好的思路。
4、慈善立法和巨灾保险立法应提上工作日程。
慈善立法方面，中国的《慈善法》和《社会救助法》尚在计划阶段，正在实施的《红十字法》和《公益事业捐赠法》原则性要求多，符合慈善事业特殊要求的可操作性条文较少。例如对公众关注的善款使用方式、查询途径和监督办法，在上述两部法律中缺乏细致规定。又如法律称捐赠款物的使用“应当尊重捐赠人的意愿”，但究竟如何“尊重”，目前也没有法律层面的清晰解释。
2008年雪灾和汶川大地震中，广州社会各阶层积极捐钱捐物，民间慈善力量集中释放，充分体现广州人民的爱心。相对而言，以行政为主导的慈善事业体制明显落后于社会发展，红十字会、慈善总会等由官方运作的NGO(government-operated NGOs)其身份备受质疑，“爱心直达”等纯民间组织的慈善活动大行其道，公众要求加强善款及物资的监督意愿强烈。对此，顺应时代，顺应民意，通过立法方式构建多元化的慈善事业体制，重建慈善事业的公信力，的确应该受到高度重视。
(1)从根本上说，公益和慈善天然是民间的事情，应该由私人或民间组织来做。政府并不适合做慈善，因为政府做事要用纳税人的钱。向民间开放公益和慈善事业，必须在立法层面予以解决。
(2)目前中国最缺的不是捐赠的来源，而是安全、高效的捐赠渠道。汶川大地震后，社会各界捐赠积极性很高，出现为数众多的志愿者和愿做慈善的团体。但是，公众希望自己捐出的钱用得安全，用得有效率，真正用于受灾对象。如何因应公众的要求通过立法更好地监督捐赠的使用，也是颇为紧迫的任务。
巨灾保险方面，2008年的雪灾造成经济损失1100亿元，保险赔付16亿元，赔付仅占损失的0.014%。由于立法方面的滞后，商业保险公司不想涉足此项业务，政府机构不愿增加此项成本，使巨灾保险成为中国保险业界的空白。然而保险业作为现代社会的风险管家，其最大好处在于集社会力量替政府的危机应对“埋单”，以减轻政府在防灾减灾及灾后恢复上的压力。立法推动政府与保险业界建立行之有效的巨灾保险与再保险体系，就可以通过与风险挂钩的保费与赔付机制，例如激励和约束建筑标准的提高和执行，反过来正面影响特大型公共危机的共同防范。
三、针对关键节点设置综合管理流程
有人比喻，地方政府的应急体系“常常像是一辆忙碌奔跑的消防车”，在过去很多个案中，往往试图用单一、单向的措施来扑灭随时可能燃起的大火。从危机管理的角度看，更好的办法是有预见性地、更多地注重先一步看到可能出现的问题，并且首先采取行动对付这些问题。
应急管理技巧对一个特大型城市至关重要。有了这些技巧，我们就可以将制度上的制约因素或者不利条件转变为战略上的有利条件，大幅度增强地方政府应对公共危机的能力。应急管理技巧最重要的是对关键节点的把握，公共危机是社会正向或是反向运行的分界线，关键节点其实就是形势逆转的重要关头，把握得好，形势向好的方向转化；把握不好，形势向坏的方向发展。
1、危机管理的事前关键节点：预案－预警。
突发性公共危机发生以后，人们都会无比怀念危机发生之前的时间，如果时光可以倒流，任何人都愿意抓紧这段时间做好、做足危机应对的准备。但没有人知道下一次危机什么时候发生，所以准备的时间可能很长，也有可能转瞬即逝。这样，政府和公民都有可能放松警惕，在这段时间里无所作为。但是，有预见性地做好、做足了危机应对的准备，危机一旦爆发，综合管理的特殊价值立即就能显现。没有做好、做足准备，每一次危机的发生都可能是致命的惩罚。
(1)制定真实的、有效的《应急预案》。《应急预案》实际上是各个层级自主设计的动员方式的一种集成，《应急预案》的管理其实就是综合应急管理中的基础工作。
随着各级政府应急制度的建立，《应急预案》在信息申报和透明度上有了很大的进步，但是，很多的应急预案并没有充分预见公共危机的影响，设计简单，多是按照上级的“版本”稍加变通而成，一旦发生跨地区、跨行业的大规模公共危机，很难做到协调处理、共同应对，完全经不起实践的考验。
单一的《应急预案》无法应对综合化危机。2008年雪灾中，各级政府或行业现有的预案，完全没有预计到综合化的危机，即铁路受阻、公路堵塞、飞机停航、电力中断、食品运输供应困难的情况同时发生，自然灾害和交通事故对公众安全的破坏呈几何级数增加。缺乏预见性的预案，一旦面对综合化的危机，立即凸显危机预防能力的薄弱，预案形同虚设，各方面措手不及，陷入“交通怪铁路没电、电力怪煤炭不够、煤炭怪交通运不出去”的怪圈，某种程度上造成次生危机的曼延。
跨地区、跨行业的《应急预案》必须能够衔接。仍以2008年雪灾为例，京广铁路受阻，但铁路部门只是启动了自身预案，自顾自进行铁路的复通工作，没有及早告知广州方面疏导旅客离开火车站，更没有通过传媒通告全国。铁路的预案与广州方面的预案完全无法对接，北方南下的列车已经停开，大量旅客却还在赶往广州火车站，造成数以十万计的旅客滞留。当广州启动火车站地区应急预案的时候，滞留旅客已经大大超出预案范围，不得不临时调动大量警力甚至军队紧急疏散人群，虽然最终未造成广州地区的严重后果，但应急体制之被动已经有目共睹。
对《应急预案》实行公示和公开，借助公众监督提高预案的真实性和有效性。真实的预案才是有效的预案。纸上谈兵的预案直接危害人民生命财产安全甚至危害区域安全，地方政府必须加强预案的审查和监督，对涉及公众利益的应急预案实行公示和公开，接受公众监督，一些特别重要的预案，可以采取听证会的方式广泛听取公众的意见和建议，借助公众的力量改变政府和行业制定预案时自说自话、“自娱自乐”的现状，切实提高预案的真实性和有效性。对那些跨地区、跨行业的预案，完全可以通过公开的形式，让公众揭发其漏洞，监督其修订。而对草率应付的预案必须及时要求更正或予以撤消，并对其制定者给予批评甚至行政处理。对某些因《应急预案》的原因造成生命财产损失特别严重的，应以渎职罪等追究其法律责任。
未经演练的《应急预案》形同虚设，所有预案都必须经过演练的检验和改善。事先设置多套跨地区、跨部门的综合应急预案，并且不断演练，包括指挥部演练和现场演练，以找出不足之处加以完善，应急预案若备而不练，根本无法发挥作用。一项调查表明，高达94.1％的人表示希望参加危机应对及求生技巧类演习，但85.3％的人从未参加过，可见参与预案演练的民众太少，对预案的有效实施有很大的负面影响。过去数年间，广州陆续举行了反恐、防空、消防、化学品泄漏等多场演练，一定程度上检验和充实了预案设计，提高了专业队伍和民众的危机应对意识。但是在一些演练中也出现了为演练而演练的倾向。为避免好看不中用的情况，必须加大公众监督的力度，严格按照预案设置真实场景，邀请独立机构和独立人士评估演练效果，并通过传媒公诸于众。
(2)重视公共危机预警的分析与发布。建立健全公共安全的预警、决策分析和应急机制，正确把握社会发展动向，做到临危不乱，就可以有效避免或减少公众利益的损失。
目前，中国的危机预警主要体现在自然灾害预警和大规模传染疾病的预警两个方面，其主体依赖于各级政府现有行政设置，缺乏专门机构和完善体系，缺乏专业人员和预警运作规则，跨部门协调能力不足。2008年雪灾中，如果有更完善的预警机制和畅通的信息传播渠道，提前告之天气状况，提前将可能发生严重雪灾的情况告知公众，就能让地方政府和老百姓对天灾有更充分的心理准备，地方政府可以提前进行应急动员，普通民众也能够调整自己的出行计划，大大减低灾害引发的损失和政府救助的压力。问题在于气象部门只负责发预报，不负责发预警，预报也没有足够强度，没有提供雪灾危害的分析意见，而天气预报也没有被交通系统和地方政府重视。这样，在最简单的自然灾害预警中，准确的天气预报并没有转化成交通系统与地方政府的应急准备，错过了最好的准备时间。
建立跨行业、跨部门的预警协调委员会和咨询专家委员会，预警协调委员会为决策及发布预警的机构，咨询专家委员会则为决策提供预案和咨询意见，整合政府系统和社会各方面的力量，及时研判相关信息，适时发出预警信号。建立和完善全民皆知的统一的警报系统，根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警，依次用红、橙、黄、蓝4种颜色表示，并通过公众媒体进行广泛传播。
突发性公共危机的预警中，要克服见物、见事不见人的传统思路，更加关注人的因素，尤其是特殊社会人群的因素。举个很简单的例子，农民工在大街上撞到了失业人员，通常不会引发群体事件；但如果一辆由权贵人士驾驶的“宝马”撞倒了贫困的小贩，处理不好就很容易触发大规模骚乱，这样的案例已经反复出现。其次，不少人有两重甚至更多的身份重合，如流动群体有相当部分同时就是贫困群体，所以在进行危机应对准备时，需要考虑到综合的、有针对性的措施：流动群体，包括城市里的农民工和重大工程中的迁徙移民等。网络群体，主体是青年人(中学生、大学生)，文化程度较高如“白领阶层”，正迅速向各社会阶层扩散。当今社会网络无时无处不在，许多人都把网络作为表达思想、发表意见、讨论时政、传播消息、发泄不满、活动串联的平台和渠道，突发性公共危机爆发的时候，很容易聚集为庞大的网络舆论压力，甚至形成集会、示威等公众活动。失业群体，包括城镇失业下岗人员、未能就业的高校毕业生、农村劳动力转移中的失业人员尤其是失地农民。贫困群体，包括农村绝对贫困人员、城市贫困人员。极端群体，包括易受宗教极端主义、极端民族主义、极端民粹主义、民族分裂主义、暴力恐怖主义思想影响的群体，尤其是和境外极端群体有联系的人员，应注意这些人员的集体动向，并且留意他们的习俗甚至节庆。在2008年雪灾中，由于大量归家心切的流动群体滞留广州，他们当中不少人又属于贫困群体，在社会上受到广泛同情，火车站地区的公共危机一触即发，在极短时间内造成巨大的安保压力，而网络群体制造的舆论压力，也让政府在处理危机时面对更多的非议。如果在预警中及早分析社会人群的心理，提醒铁路系统和地方政府做好应对准备，则整个危机应对工作会更加高效和到位。
(3)规划建设较为完善的避难场所，做好专业人员培训和应急装备和物资的储备。缺乏场地、人力和物资的准备，一旦公共危机发生，再好的《应急预案》、再准确的预警发布都没有意义。
广州已经规划建设了一些避难场所，在2008年雪灾中为安置滞留旅客发挥了一定作用，但以千万人口的特大型城市的应急需要仍不匹配。必须合理选点、积极建设较为完善的应急避难场所，场所内配备应急供水、供电、通信、救护设施，建立必要的应急物资储备(如食品、救灾物品、油料等)。应急功能区应设立相应标志。制订《应急预案》，编制民众应急宣传手册，以及通知、疏散、引导、安置的工作程序和场地内功能设置手册，保证在公共危机发生后有必要启用避难场所时，第一时间能够启动《应急预案》，使应急工作有条不紊。按照这些要求，广州的避难场所有必要进一步在数量和质量上得到提高。
组建面向城市的应急专业队伍，配备精干、高效的专家型工作人员，配备先进的应急装备，包括直升机在内的应急救援交通工具；便携式和可移动式卫星、无线应急通信设备；便携式救援机械、生命探测仪及移动式发电照明设备等。
直升机灵活机动，能够垂直起降，理论上可以到达任何复杂地形的上空。因此，直升机在非军事领域尤其是应对自然灾害、事故灾难和社会安全的公共危机中，已经表现出无可替代的作用，具有举足轻重的地位。广州应积极跟踪、引进，在现有少量警用直升机的基础上，考察香港政府飞行服务队的管理模式，实现广州在应急直升机上的飞跃式发展。
首善就在于高瞻远瞩、把握道、天、地、将、法，在于建立一套预警机制。广州要建设广东的首善之区，必须面对突发性公共危机建立预警机制，早做准备，及时预警。
2、危机管理的事发关键节点：上报－公布。
什么时候上报？什么时候公布？本来不是问题，但却是经常出错的问题。“信息传播革命客观要求提高政府治理的回应性和应急处理能力。”突发性公共危机考验地方政府的管治能力和效率。社会转型时期的突发性公共危机正呈现发生频率增加、规模变大、波动方式多元、国际化程度提高等特点。随着卫星、网络、无线通信等现代信息技术的迅猛发展，信息传播无时无处不在，与公共危机相关的信息能够通过各种渠道迅速传播，在短时间内成为社会关注的焦点和国内外舆论热点。各级政府对突发公共危机的信息处理也必须高效，稍有迟疑就会错失良机，过往的很多案例中，有很多就是因为错失上报或公布的时机而造成非常被动的局面。
必须落实信息处理工作责任制，完善全面覆盖、快速反应的信息反馈机制，做到渠道畅通、网络健全、反应敏捷、传递快速；必须杜绝重大公共危机媒体已经报道、上级领导已经知悉甚至已经抵达现场、事发地却没有及时上报的被动情况；必须防止违反《政府信息公开条例》规定拒绝向社会公开重大公共危机信息的行为。
(1)即时上报――通过法定(规定)渠道即时上报突发性公共危机，凡重大突发事件、紧急社会状态、紧急灾情疫情等重大情况，应该即时上报，不得晚于事发后1小时后上报，特别紧急的情况下，应该通过多次口头上报的方式，分阶段将情况及时、真实、全面上报。
信息收集是基础性工作，决定着上报的准确性。收集实情和舆情，包括突发性公共危机的起因、现状、发展、后果、舆论反应等，这些信息获取得越快、越真实、越准确、越全面越好，信息收集得越快、越准确，危机管理工作越主动。
必须上报的事项应有严格要求：包括法律规定需要上报的事项；法律没有规定但与法律规定上报事项类似的，如手足口病；出现了一定数量的人员伤亡；在社会上引起轰动并触发热烈讨论；被媒体广泛关注查询；事态蔓延迅速有可能失控的；其他。必须防止出现迟报、漏报、瞒报、轻报的情况。在风险社会中，政府对有关信息必须保持高度的敏感性和警惕性，这样才能在第一时间作出反应。
(2)及时公布――按照法律、法规的权限或授权，及时将突发性公共危机的信息、以及政府和有关部门的态度和措施，用合适的形式告知媒体。及时公布的标准是什么？美国危机管理专家诺曼.R.奥古斯丁的建议是：“我自己对危机的最基本经验，可以用六个字概括‘说真话，立刻说’” 。
过去，政府在处理公共危机时总是有一种思维定势，希望能够“先保密再处理，处理完之后再考虑公布与否”，这种“本能反应”缘自 “官本位”心理——只有造成信息的不对称，才能牢固地巩固自身的权威地位。在公共危机爆发初期，部分官员担心在形势不明朗的情况下公开信息会令危机扩大，而一旦处理不慎，随时会有丢“乌纱帽”的危险。于是，“透明度越大，社会越混乱”的观念支配着政府应急行为模式——当危机出现，政府宁可将真相“保密”，试图在秘密的状态下“大事化小，小事化了”，以防止社会出现“不必要的恐慌”。事实上，为了有效地规避风险、合理地配置利害，就必须尽可能主动地提供信息，信息透明在很大程度上也意味着风险责任分担的前提——如果不想公布真相，那么在决定的之前，必须明确自己愿意承担全部责任，并且有能力承受因此带来的所有后果——事实上，这样的后果无人能够承受!
公正透明的政府必然是主动说话、主动发布信息的政府，也是有强烈传播意识和舆论引导意识的政府。2003年抗击“非典”的重要教益之一，就是政府在关键时刻决不能失语，要做到推迟说不如及时说、别人说不如自己说、外行说不如内行说、被动说不如主动说、负面说不如正面说。2008年，吸取了雪灾的经验和教训，汶川大地震的信息做到了及时公布，政府通过及时发布权威信息，牢固掌握了话语权。面对突发性公共危机的时候，这样的发布速度就是必须仿效的标杆。当今世界信息交流无时无处不在，信息传播的手段无奇不有，如果有人本能地试图掩盖真相，除非你坚信自己掌握的信息别人(包括媒体)永远无法得知，否则，最快地公布真相是唯一的选择。事实上，比公共危机本身更可怕的是公众对风险不确定性的恐慌；比公共危机的结果更可怕的是政府在人民当中丧失了诚信，从2003年“非典”到2005年松花江水污染事件，某些政府部门的“善意的谎言”造成了非常严重的后果，其恶劣影响甚至超出公共危机本身，因此，“说真话，立刻说”应该成为应急管理信息公开的基本原则。
信息公开通常可以采取提供新闻通稿、安排和接受记者采访、进行新闻发布会等形式。对于特别重大、广受关注的公共危机，更应及时召开新闻发布会，在较全面真实把握真相的基础上，抢占舆论“制高点”，采取电视、广播、网络、短信平台直播的方式，迅速引导民意和舆论。做好新闻媒体的现场采访管理工作，公共危机发生后，新闻媒体必定要求前往现场采访，对此一要欢迎，二要规范，在保证公众安全和媒体人员安全的前提下，可以允许媒体到达现场进行采访，但对于危害他人或自身安全、不遵守现场管理规则的新闻从业人员，应及时中止其采访资格。再有，许多公共危机的解决有一个过程，在此过程中，应注意保持政府信息发布的稳定、强度和频率，尽可能覆盖公众的信息需求，避免造成真空地带和灰色地带，让非主流信息有机可乘。
切实考虑信息到达率的问题，有针对性地选择不同的传播方式。无论是在雪灾还是在汶川大地震中，公共危机当前，客观条件在受到严重制约的情况下，收音机的作用就凸显了出来，持续的电台播出能够进行权威发布以安定人心，甚至提供许多服务信息帮助有需要的人士。应急收音机是一种方便接收固定频率紧急播出、能够通过人力进行充电的装置，在世界各国应急中发挥了积极作用。作为危机应对的物资准备，可以有意识地生产和储存这一类型的收音机，在遭遇突发性公共危机的时候在现场派发，同时紧急启用应急电台频道，保证信息能够及时到达最需要的人员。
(3)有针对性地做好信息评估和信息纠错，尽早辟谣，有效地引导民意和舆论。
建立透明政府，加强信息发布，并不意味着政府对民意和舆论放任自流，无所作为。作为公共危机的综合管理者，地方政府要根据法律的规定对新闻传播和社会舆情进行评估，防止个别媒体出现失实报道、煽动报道，防止网络、手机短信上出现不负责任的传播内容。在发现错误作息和谣言的时候，要尽早进行信息纠错，简单来说就是辟谣。突发事件发生后，通常都会在不同的范围里有不同程度、不同种类的流言甚至是谣言出现，严重危害政府形象和公共危机的处理。为此，对相关信息进行评估之后，要立即提供全面、真实的事实真相，利用各种主流媒体和新媒体反复传播，务求覆盖受谣言影响的所有受众。对于有意散布虚假信息或歪曲事实真相的人士和媒体，要及时采取警告甚至更严厉的法律手段。
总之，在突发性公共危机发生的时候，必须切实执行《政府信息公开条例》，使政府应急决策的权威性与紧急新闻报道的影响力相结合，消除不必要的负面影响，最终巧妙地影响和引导社会舆论，把话语权掌握在自己手中，并服务于应对公共危机的大局。
3、 危机管理的事中关键节点：决策—实施。
公共危机发生之后，上报与公布的同时，危机转化工作主要依靠指挥决策和现场实施进行，取得成功的关键是正确的决策和有力的实施。
地方政府处在指挥板块，负责统一指挥、统一协调各个应急管理操作机构的行动；应急管理实际操作机构(如现场指挥部)是主体，负责应急响应的各项作业，按照职责划分履行各自的职责。专业应急队伍与各基层单位是现场实施的中坚力量，指挥系统与执行系统相互配合、相互支持，共同应对公共危机。
(1)在应对突发性公共危机中，要做好现场指挥部的组建工作，发挥指挥机构的决策作用。现场指挥部是地方政府实施突发性公共危机综合化管理的最前端，对化解危机、转危为安负有关键作用。组建现场指挥部是中国危机管理的一个效果明显的特色。每次突发公共危机发生，地方政府都会马上成立一个现场指挥部，通过指挥部实施调度活动。指挥部的调度对象不只是包括具有权力处理事件的部分，为了达到最大的处理效果，指挥部一般以强制性来要求相互之间没有隶属关系的部门之间进行分工合作。建立在以指挥部为最高位阶的等级有序的指挥机制之上的处理机制起到了协调全局的作用，能够立即组织相关的公共部门一起处理危机应对。
设立现场指挥部的地点要靠近事发地，如果事先设置有相应的指挥平台如视频监控、通信网络则更为理想。设立现场指挥部的要素：靠近事发地便于靠前指挥、指令传达；交通便利且易于实施安保；方便设置指挥平台，最好配备适当硬件设施，如现场视频、音频监控，以及通信网络、广播系统等。
现场指挥部最高领导人的确定是由来已久的难题，在过渡阶段中，可以实行“一把手”抵前指挥和现场指挥官负责相协调的解决办法。“一把手”抵前指挥是中国危机管理的特色，发生跨区域、跨行业公共危机时，拥有较大权力、能够调动各方面资源的“一把手”，是应急指挥官的当然人选。由主要领导出面担当危机应对的领导职责，可以保证现场指挥部和外界(上级和下属)保持顺畅的沟通，表明政府应对危机的信心和决心，维护政府在公众中的地位和形象。主要领导人亲赴危机处理现场，能够显示领导者的人格魅力，体现执政为民的理念，具有强大的凝聚民心的作用。同时，可以提高政府工作人员的自信心，便于调动政府和社会的各种资源和各方积极沟通，并实施有效决策。但是，假如“一把手”不是危机管理专家或者公共危机超出其专业知识领域，对现场指挥官的充分授权则为更加有效的现场管理办法。
(2)结合中国式应急管理的特色和世界通行的应急管理规律，提高执行力和现场控制的水平。
时间第一。公共危机一旦发生，“黄金72小时”法则说明时间因素最为关键。地方政府务求尽早在危机现场采取一系列紧急处置手段，及时控制事态发展和扩散。到达现场后，应立即采取有力措施——组织在场人员抢救生命，迅速转移受害人或受灾民众脱离危险；及时封锁出事现场，驱散围观人员，防止损失的进一步扩大；根据事态的规模向相关应急部门寻求必要援助；迅速恢复和重新建立交通、通讯设施，保证交通与信息畅通。
生命至上。这是公共危机应对中一项普适原则。抢救生命和保障民众的基本生存条件是处理危机和开展救援的首要任务。现场实施必须以确保受害和受灾人员的安全为基本前提，最大限度地保护参与处置突发事件的应急人员包括士兵和警察等的生命安全。同时，在保证人员生命安全的基础上，尽力保障国家和人民群众的财产安全。
方法适度。危机事态划分为不同级别，在危机处置中对于不同级别的危机，应依法采取适度的现场控制方式。过强与过弱的现场控制，不但不会消除危机，反而有可能令危机升级。转型社会中各方面矛盾错综复杂，无论是自然灾害危机还是社会性危机，特别是起因复杂的群体性事件，必须迅速、有效地甄别主要危害物，行使谨慎、适度、有针对性的应急管理权，遵循“可散不可聚，可解不可结，可顺不可激”以及“严格执法，冷静稳妥”的现场控制方法，争取多数、孤立少数，区分不同情况，严格把握政策界限，以期将破坏和公众利益损失降到最低程度。即使是在处理暴力型的突发危机的过程中，强制措施的使用也要把握火候，掌握尺度，一般以制服对方、解除其抵抗能力为限度。
目标明确。危机管理的现场实施，必须依据一定的评估标准和优先次序，确定现场控制及处理的工作程序。最早到达危机现场的人员，必须迅速在现场调查和状况评估的基础上，确立现场控制的优先顺序。如果法律上有明确规定，则首先要遵照法律的规定实施，迅速有力地恢复正常秩序。如果法律上没有明确规定，则以公众利益为标准区分轻重缓急，根据救援人员的实际救助能力，确定先抢救什么后抢救什么。
(3)发挥基层组织的积极作用，让民众成为公共危机应对的执行主体。基层组织直接联系着民众，是具体执行指挥部决策的重要保证，应充分重视共青团、妇联、工会、各类协会、基金会、街道和乡镇、村民委员会和居民委员会等基层组织的作用，授予其相应的应急职权与职责。
从建设和谐社会的高度促进社区建设，完善社区自治功能。促进政府与社区分立，地方政府对社区实行非强制性的工作指导，社区依法实行高度自治；给社区提供足够的财政投入，将社区承担的基层社会管理和提供居民公共福利服务支出列入地方政府财政支出项目，充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。在应对突发性公共危机时，基层组织可以为市民参与城市危机管理提供途径，并为开展自救和建立城市社会危机基金等提供平台，从而形成市民有序自救，并通过非政府组织与政府一起开展危机管理的新模式，显然，发育良好的基层将会为实施地方政府的危机管理提供最大范围的执行基础。
4、危机管理的事后关键节点：生命救治—心理干预。
公共危机中最大的损失是群体性的人员死伤，为防止最坏结果的出现，除在现场及时抢险之外，随后的生命救治和心理干预非常重要。“黄金72小时”同时适用于生命救治和心理干预，虽然是善后工作范畴，时间因素仍然起决定作用——行动越快，效果越好。
(1)健全应急联动的生命救治机制。广州和许多中国城市一样，初步建立了城市应急联动机制，将公安的110、消防的119、交警的122、医疗急救的120统一在110报警号码中，实行统一接警、统一行动。有必要进一步完善这种应急联动机制，健全生命救治网络，实行标准化管理，政府与医疗单位签订法律文件，明确责任，落实经费，提高生命救治的效率和成功率。
(2)建立应急联动的心理干预机制。从2008年雪灾和汶川大地震的情况看，突发性公共危机会导致社会成员产生严重心理危机，心理危机既有个体的，也有群体的，而且会产生互相影响，心理危机反应主要表现在生理上、情绪上、认知上和行为上，严重的会出现反社会倾向。
心理危机干预是一种心理治疗方式，指对处于困境或遭受挫折的人予以心理关怀和短程帮助的一种方式，能够帮助心理疾病患者正确理解和认识自己的危机。心理治疗者可以通过倾听，提问等直接有效的方法，使患者释放被压抑的情感，并通过一定的干预措施来扭转错位的心理。危机干预分为预防性，治疗性和补救性三种。地方政府应对突发性公共危机，善后工作的主要内容除重建外，包括心理危机干预。主要发达国家在政府应急专门机构内设立心理学家的工作岗位，同时也广泛借助民间力量，提供专业的心理危机干预服务。
二、分步建立综合化的应急管理机构
1、地方政府在应对突发性公共危机中承担责任，是综合化应急管理的行政领导组织。
目前的行政架构是，由党委和政府共同负责并承担综合管理责任，在政府办公厅(办公室)内成立应急管理办公室，在各个相关部门确定管理职能，将政府应急管理权限落实在这些机构中，同时，接受国务院(国务院应急管理办公室)和上级政府的指导。
地方政府应急管理办公室“协调统筹补不足”的工作职能，实现了应急管理部门从无到有的飞跃，在很大程度上弥补了政府公共服务领域的不足，在2008年雪灾中发挥了积极作用。但是也应该看到，由于没有实体和实权，身份和地位决定了应急管理办公室只能起协调的作用。
2、现有行政架构未能解决综合化管理的问题。从“非典”到雪灾，综合化管理的职能均由临时组建的机构如指挥部承担，表现了综合性、专业性方面的局限，不同程度地存在着综合不强、部门分割、条块分治、信息不畅、责任不明和主体单一等问题，严重制约着应急管理水平和能力的提高。
(1)目前的“应急管理办公室”通常与政府值班室两块牌子一套人马，虽然明示了“承担应急管理的日常工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用”的职责，但由于人员与职责的限制，与原来的值班室并无多大区别，不能胜任应急综合管理工作。
(2)缺乏专职的、综合的应急管理部门，意味着在风险社会中，并没有一个强力的政府部门专门思考、专业应对公共危机，而分散在各系统、各部门的应急管理职能，又很容易出于单位本位的考虑，以各种各样的理由互相推诿，集体不作为。
(3)分属不同行政系统的应急管理功能单一，平时重复建设造成资源闲置与浪费，应急时协调困难导致严重缺乏综合管理能力，启用应急管理指挥部虽可暂时弥补这一缺陷，但统筹协调的问题并未得到真正解决。
(4)临时性质的现场指挥部，随着危机应对的结束而解散，经过实战检验行之有效的应急管理经验很难沉淀和积累，更留不住从实战环境中成长起来的应急管理专家。
因此，加快建立有效响应的危机管理体制，实现综合管理、资源共享和分工协同，已成为政府应急管理亟待解决的现实问题。
3、着眼未来，分步建立综合化的应急管理机构。
(1)采取分步走的办法，强化地方政府的应急综合管理。按照公共危机自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件的四大分类，在专业部门内建立常设的应急管理机构，赋予其实际的综合管理权限。在公共危机发生时，相应启动应急总部，指挥协调对应的政府部门，行使现场指挥部的综合管理职能。
借助现有的人力资源和指挥平台，整合和优化各方面力量，加强综合管理，让有限的资源发挥最大的效力。通过相关性强的公共危机的实际应对，让一线管理人员更好把握相应领域的管理规律和应对重点，形成地方政府可以依靠的应急管理骨干团队，通过实战方式不断锻炼和培养应急管理人才。
根据广州自然灾害中风灾、水灾高发的特点，把自然灾害的应急总部设在“三防”办公室，将原来的协调统筹功能转变为实际指挥管理功能，提高预报水平和预警能力，增加应急物资储备，提高救援水平。
把事故灾害的应急总部设在安全生产监督管理局，加强各级政府行政问责，强化企业与社会的合作，增强机动救援能力和应急科学化程度。
把公共卫生事件的应急总部设在卫生局，加强对新发流行疫病的敏感和监控，实行实问负责制，切实提高报告的准确与及时，加强预防预警，强化防疫措施和对社会面的管理力度。
把社会安全事件的应急总部设在公安局，在新的社会环境中，强化处理人民内部矛盾的有效对策，增强化解社会风险、处置群体性骚乱的能力。
(2)加强对地方政府应急管理办公室建设，在实际运作中逐渐转变其职能。待前述四类应急管理总部运作成熟后，再对四个类别应急管理的政府主管部门的职能进行修改，将常态管理与应急管理职能并列于其中将协调管理职能分阶段转变为统一管理职能，赋予其应急综合化管理更大的职能，在此基础上组建应急管理局。
事实上，设置综合化的应急管理机构是国际通行的做法，经实践检验能够发挥强大的应急作用。美国曾经有超过100个联邦部门具有处置突发公共事件的职权，其中许多职权交叉重合。1979年，卡特总统合并了这些独立部门的权力，成立了联邦应急管理总署，集中领导、统一协调政府对突发公共事件的管理。“9•11”事件之后，美国又成立了国土安全部，专门负责国内安全。2003年，联邦应急管理总署并入国土安全部，工作重点是应对自然灾害。如澳大利亚的应急管理中心、加拿大的关键基础设施保护与应急准备办公室、瑞士的国家应急管理中心、日本的危机管理总监等，它们虽然在形式上有所差异，但其处置突发公共事件的机制都已囊括和涵盖了包括国家安全和危机的界定、预警、智囊参谋、决策和执行等内容以及相应的部门，人、财、物也都有相当充分的保证。这些机构既具备充分的权威性，也具有较强的专门性；既能整合不同部门的资源，又具备相应的应对突发公共事件的能力和技术。
一、用综合化管理应对综合化危机
1、危机既是危险也是机遇，综合化管理的目标就是让危险转化为机遇。突发性公共危机具有以下特征：(1)突发性。(2)公共性。(3)可变性，它是社会正向运行或是反向运行的分水岭，处理不当，社会运行则危在旦夕；处理得法，则会成为未来良性发展的基础。简言之，如果处理得当，危机完全可以演变为“机遇”。
一次突发性公共危机，往往也就是“市场失灵”和“社会失灵”的时候，对一座城市的生存和发展有可能是毁灭性的。因此，应对公共危机是责任政府必须承担的关键责任；应对公共危机是服务型政府必须向社会提供的公共服务；应对公共危机是民意政府争取最大多数民意的必然选择。显然，一个负责任而且能够负起责任的政府是公众面对风险的有力保障，这样的政府才能赢得人民的信任和支持。
2、置身风险社会当中，广州不可避免地面临公共危机的挑战。2222年历史中，广州一直是一座幸运的城市，先民选择的这块栖居之地，始终没有因各类天灾人祸而迁移。根据世界发展进程的一般规律，一个国家和地区的人均GDP处于1000～3000美元的发展阶段时，社会进入“非稳定状态”的危机频发期。广州在改革开放中先行一步，转型社会里必然出现的矛盾和问题，也会早于国内其他城市出现，作为一座特大型的区域中心城市，广州对此应该要有更加清醒的认识。
(1)地理气候环境特殊而复杂，处在敏感的地理、气候和环境当中。
(2)人口高度聚集。千万人口的城市，拥有非常庞大的常住与流动人口，如此多的人群聚集在如此狭小的地域上，一旦出现问题，传播速度之快，关联程度之强，是其他任何地方都不能比拟的。
(3)各类政治、经济、社会、文化、对外交往的交汇点和集散地，聚集着大量社会财富，是一个区域的神经中枢。其影响力、辐射力、带动力非常巨大，与此相对应，一旦遭遇突发性公共危机，其杀伤力、破坏力也是致命的。
(4)现代科学技术的发展和应用，一方面使城市生活空前地舒适和方便，同时也造成了现代城市的依赖度越来越强，造成了现代城市潜在的高风险。一旦停水、停电，或者是地铁停运，又或者是银行电脑系统的故障，都有可能影响城市居民最基本的生存条件，甚至触发社会恐慌和人群骚乱。
3、各类公共危机事件往往相互交叉和互为关联，突发性公共危机明显呈现综合化发展的趋势。常常由点状因素引燃，其后迅速波及到广泛的社会领域，按照老百姓的语言，当中既有“天灾”也有“人祸”，如2003年的“非典”与2008年的雪灾，并不仅仅局限于公共卫生与事故灾难的范畴。
城市是人类高度聚集的地方。中国的城市规划标准一般是1平方公里1万人，在一些大城市的中心区，甚至达到每平方公里2—3万人，现代城市动辄上百万，甚至上千万人，在这种情况下，通过综合化的应急管理，城市安全才能得到有力的保障。
4、强化政府的危机意识，用综合化管理应对综合化危机。很明显，陈旧的思路与单一的管理方式已经不适应当前面临的复杂风险，应急观念的更新迫在眉睫。
(1)强化危机意识，尤其是强化党政干部和公务员的危机意识。突发性公共危机严重挑战政府的有效管治。许多人包括部分公务员甚至一些领导干部仍然没有认识到这一点，他们往往将应急能力的缺乏全部归罪于经济、社会和法制发展的不足，其实，软实力不会从硬实力中自然产生，如果我们不是从今天开始有意识地加强危机应对，经济、社会甚至法制的发展并不会必然带来应急管理能力的提高，明天可能发生的危机就很有可能将我们的管治彻底颠覆！
(2)“一把手”必须成为应对突发性公共危机综合化管理的第一责任人，在选拔、任用和管理领导干部尤其是党政“一把手”中，重点考察候选人应对突发性公共危机的综合管理能力。
本文是2008年就读党校中青班期间的研究报告，全文发表在《探求》杂志和广州市政府《穗府调研》上，《岭南新闻探索》发表了其中一章。作者保留全部权利，特此声明。
［提要］突发性公共危机正日趋呈现综合化的特点，过去单一的、分散的应急管理模式已经完全不能适应现实的需要。必须用综合化应急管理应对综合化公共危机，建立综合化的应急管理机构，明确综合化的应急管理流程，采取包括立法在内的综合化应急管理手段，构建起保障现代城市安全的综合化应急管理体系。
当前，突发性公共危机正日趋呈现综合化的特点，危机产生的原因越来越复杂和复合，往往具有群发性、多样性以及链状性(衍生和次生其他事件)的特点，危机扩散的速度越来越快，危机波及的范围越来越广。首先，一座城市可能爆发甚至同时爆发多种类型的突发公共危机，短时间内涵盖了城市社会生活的广泛领域；其次，一个突发性公共危机的爆发，极有可能由此产生衍生效应，引发一系列的次生灾害，形成漫长的灾害链，出现牵一发而动全身的严重后果，因此，公共危机对政府的有效管治提出越来越大的挑战。
面对这样的情况，过去单一的、分散的应急管理模式已经完全不能适应现实的需要，必须用综合化应急管理应对综合化公共危机，建立起综合化的现代城市应急管理体系。
1、建立综合化的应急管理机构。提高全社会应对公共危机的动员能力，实现政府、各类组织、社区、公民共同参与、相互合作，形成统一指挥、分工协作的应急管理组织架构。合理划分各相关机构的职责，逐步建立综合化的公共危机应急管理机构。
2、设置综合化的应急管理流程。对预测预警、信息管理、决策指挥、组织协调、行动响应、处置救援、社会动员等关键节点实施综合化管理，合理设定管理响应程序，形成反应敏捷、执行有力、运转高效、规范有序的危机行动管理。
3、采取综合化的应急管理手段。除传统的手段外，要特别注重对应急管理的立法工作，将公共危机管理纳入法治轨道，培养和发挥非政府组织(NGO)在应对公共危机中的作用，通过法律整合等综合化手段，形成地方政府在应急管理中可以借助的丰富资源。
